Теория и практика борьбы с коррупцией

Оглавление

1.1. Понятие коррупции, крупная и мелкая коррупция
1.2. Формы организации крупной коррупции
1.3. Факторы, усиливающие коррупцию

2.1. Примеры успешных революций и демократических государств
2.2. Западный опыт борьбы с коррупцией

1. Теория коррупции

1.1. Понятие коррупции, крупная и мелкая коррупция

Коррупция – комплексное и многогранное явление, более сложное, чем те упрощенные шаблонные представления о коррупции, которые циркулируют в прессе и которые нашли отражение в большинстве существующих определений коррупции. Например, в толковом словаре Ожегова и Шведовой дается такое определение: «Коррупция - моральное разложение должностных лиц и политиков, выражающееся в незаконном обогащении, взяточничестве, хищении и срастании с мафиозными структурами» [1]. Данное определение применимо к государствам с хорошо развитой правовой системой, где всем понятно, что есть законное обогащение, и что – незаконное. Но для государств с неудовлетворительной правовой системой, каковых сегодня в мире – большинство, это определение не годится, поскольку чиновники там воруют вполне законно, никакой закон им этого не запрещает. Вместе с тем, именно в таких государствах мы видим наиболее вопиющие примеры коррупции.

Например, нередки случаи, когда член правительства или глава местной администрации является еще и предпринимателем или владельцем бизнеса (которым формально может владеть не он сам, а, например, его жена или близкие родственники). И если закон этого не запрещает, то он вполне легально предоставляет услуги сам себе – то есть, как предприниматель он предоставляет услуги себе как члену правительства или главе администрации. И, разумеется, хорошо на этом зарабатывает – обычно в таких случаях речь идет об умопомрачительных расценках за выполненные работы и больших суммах, перетекающих из бюджета в карман чиновника-бизнесмена. Формально, с точки зрения законов и обычаев многих стран, включая Россию 1990-х и 2000-х годов, такая ситуация не считается коррупцией, а по существу – это вопиющий пример коррупции и воровства государственных средств. Так, в соответствии с современными западными подходами даже тот факт, что чиновник владеет акциями компании, оказывающей услуги городу или отрасли, в которой трудится чиновник, указывает на возможное наличие коррупции [2].

Не попадает под приведенное выше определение коррупции и чиновничий произвол. А между тем эти явления теснейшим образом связаны друг с другом. В России рост коррупции в течение 2000-х гг. сопровождался ростом чиновничьего произвола. Президент Медведев в 2010 году призвал чиновников «перестать кошмарить бизнес»; российские СМИ пестрят репортажами и жалобами предпринимателей и граждан на произвол властей. Например, в августе 2011 г. было опубликовано открытое письмо президенту Медведеву от граждан, пострадавших от чиновничьего произвола во Владивостоке, в котором приведены вопиющие случаи произвола со стороны мэрии, правоохранительных и судебных органов Владивостока [3]. И хотя в данном материале нет фактов, подтверждающих факт хищения или незаконного обогащения чиновников, но целью чиновничьего произвола, судя по всему, являлся захват местного предприятия (ОАО «Сельхозрынок»). А, например, целью чиновничьего произвола в Россельхознадзоре, согласно обнародованному в марте 2011 г. заключению Счетной палаты, являлось отсечение производителей от участия в торгах, с тем чтобы «свои» производители смогли реализовать продукцию государству по сильно завышенным ценам [4].

И почти во всех других случаях чиновничий произвол направлен либо на вымогательство взяток, либо на захват чужого имущества, либо на извлечение иных личных интересов чиновников и связанных с ними лиц, чему можно привести множество примеров. Поэтому чиновничий произвол также следует однозначно рассматривать как коррупцию.

Часто в качестве мерила уровня коррупции используют взяточничество, которое упомянуто и в приведенном выше определении. В то же время, хорошо известно, что среди многих азиатских и африканских народов мелкие подарки чиновникам не считаются взятками, а являются национальной традицией, можно сказать, частью национальной культуры. То же касается, например, эпохи СССР: мелкие «подарки» или взятки продавцам, сантехникам, снабженцам и т.д. являлись характерной чертой жизни советских людей и функционирования советских предприятий. В целом размеры мелкого взяточничества в советское время были больше, чем в современной России, а уровень коррупции в СССР был несомненно ниже, чем сегодня в России, когда коррупция является притчей во языцех. Данные примеры показывают, что взяточничество, особенно мелкое, нельзя использовать для измерения уровня коррупции.

Таким образом, существующие определения коррупции как незаконное обогащение и взяточничество слишком узко рассматривают данное явление, оставляя в стороне законное (но несправедливое) обогащение чиновников, чиновничий произвол и другие примеры коррупции; кроме того, они придают слишком большое значение взяточничеству, которое может служить лишь косвенным признаком коррупции и в ряде случаев может объясняться не столько коррупцией, сколько национальными особенностями или особенностями социального устройства.

Комплексность и многогранность коррупции как явления состоит еще и в том, что в действительности речь идет не об одном, а по существу о двух разных явлениях – крупной коррупции и мелкой коррупции, между которыми нет строгой взаимозависимости. Именно к такому выводу приводит изучение истории коррупции. Например, как уже было сказано, в СССР в брежневскую эпоху была очень распространена мелкая коррупция. Без подарка или взятки нельзя было достать дефицитный товар - а большинство товаров были дефицитными. Поэтому все предприятия держали снабженцев, которые постоянно давали мелкие взятки чиновникам за право получить для предприятия те или иные товары или ресурсы. Можно сказать, что дача мелких взяток или «подарков» была неотъемлемой частью работы снабженцев. И даже простые граждане были вынуждены постоянно давать мелкие подарки или взятки: то продавцу или директору магазина за дефицитный товар, то главврачу клиники за квалифицированное лечение, то бутылку водки сантехнику за качественный ремонт, и даже швейцару или метрдотелю за право попасть в ресторан.

А крупной коррупции при всем при этом было очень мало. Например, в самом громком «коррупционном деле» брежневской эпохи – деле Щелокова – вся вина брежневского министра внутренних дел состояла в том, что он перевез с государственной дачи на свою квартиру ковры и повесил у себя дома картины, позаимствованные в хранилище министерства [5]. То есть, по нынешним меркам, сделанное им и воровством-то нельзя назвать – так, легкое нарушение должностных инструкций. Никаких других «грехов» Щелокова следователи Андропова обнаружить не смогли, хотя в их распоряжении был весь аппарат КГБ.

В современной России уровень мелкой коррупции и мелкого взяточничества ниже, чем в СССР: обычным гражданам сегодня почти не приходится давать взятки, и за право приобрести товар ни им, ни предприятиям не надо давать взятку снабженцу или директору магазина, как это было в советские времена. Зато в современной России бывали случаи, когда мэры городов владели чуть ли не половиной недвижимости в подведомственном им городе, а министры – чуть ли не половиной предприятий подведомственной им отрасли. И в соответствии с мировыми рейтингами коррупции Россия сегодня находится среди самых коррумпированных стран Африки, Азии и Латинской Америки – в отличие от СССР брежневской эпохи, который не считался страной с высокой коррупцией. Следовательно, мелкая коррупция и мелкое взяточничество очень слабо связаны с общим уровнем коррупции в стране и государстве, все дело в крупной коррупции.

Таким образом, из изучения истории коррупции вытекают два важных вывода, касающихся понятия коррупции. Первый вывод состоит в том, что коррупция как явление намного шире и многограннее, чем те упрощенные шаблонные представления о коррупции, которые существуют в массовом сознании и которые нашли отражение в большинстве существующих определений коррупции. Второй вывод состоит в том, что уровень коррупции в государстве зависит в основном от крупной коррупции и мало зависит от мелкой коррупции. Исходя из этих выводов настоящая работа посвящена в основном проблеме крупной коррупции.

Для данного явления было сформулировано следующее определение: крупная коррупция – это продажа или игнорирование интересов общества чиновниками и руководителями государства в угоду интересам отдельных лиц или иностранных государств. Как видим, это определение рассматривает явление коррупции намного шире, чем просто незаконное обогащение и взяточничество и включает любые виды обогащения чиновников, идущие вразрез с интересами общества, а также включает чиновничий произвол и вообще любую деятельность, противоречащую общественным интересам. Это определение соответствует тому пониманию власти, которое сложилось в демократических государствах: власть нанята обществом, то есть живущими на данной территории людьми, для защиты их интересов, и любую деятельность этой власти, расходящуюся с интересами этих людей, следует рассматривать как коррупцию власти.

Следует уточнить, что данном случае (в случае с крупной коррупцией) речь не идет о мелких чиновниках и государственных служащих (инспекторах дорожно-патрульной службы, врачах и т.п.): не они решают, будет ли политика властей соответствовать интересам населения, да и у них при всем желании нет возможности воровать по-крупному. Такие решения принимают и такие возможности имеют лишь крупные чиновники и руководители государства и правительства. Поэтому задача борьбы с крупной коррупцией, и следовательно, вообще с коррупцией как с серьезным явлением, угрожающим существованию государства, в значительной мере сводится к задаче формирования честной и неподкупной верхушки чиновничества, руководствующейся не своими личными интересами, а благом государства и общества. С точки зрения теории классов (см. «Теория классов» в разделе «Социально-историческая концепция») эта задача формулируется еще короче: задача борьбы с коррупцией сводится к предотвращению трансформации правящей верхушки в олигархию – в группу лиц, интересы которой не соответствуют или противоречат интересам большинства населения страны.

1.2. Формы организации крупной коррупции

В отличие от мелкой коррупции, которая всегда ранее и сейчас была уделом одиночек, крупная коррупция, как правило, неразрывно связана с деятельностью коррумпированных групп. Если крупное хищение организует чиновник, то он обязательно в орбиту своей деятельности втягивает других чиновников, включая своих подчиненных, чиновников из параллельных структур, а также представителей правоохранительных органов. Участие в хищении коррумпированной группы, а не одного человека, повышает вероятность того, что такое хищение останется безнаказанным. И даже если его заметят и организуют проверку или следствие, то участие в нем группы чиновников будет способствовать тому, что следствие закончится ничем – ему либо не дадут нормально работать, либо окажут давление, с тем чтобы его закрыли.

Особое место среди коррумпированных групп занимают коррумпированные олигархические группы. Коррумпированная олигархическая группа (КОГ) – это группа коррумпированных чиновников и политиков, объединившихся в целях захвата власти над государством или над одним из его отраслевых или территориальных органов управления. Как правило, эти цели осуществляются посредством постепенного выдавливания или устранения чиновников и политиков, не входящих в КОГ, но в некоторых случаях они могут достигаться и посредством государственного переворота. Нередко лидер или начальник КОГ имеет международных спонсоров, которые обеспечивают ему влияние и поддержку, в обмен на которые он выполняет их указания.

Примером коррумпированной олигархической группы в истории можно считать правившее в России с февраля по октябрь 1917 года Временное правительство (или, во всяком случае, значительную часть его состава). Так, существует множество фактов, указывающих на прямой подкуп ключевых фигур Временного правительства П.Милюкова (лидер партии кадетов), А.Керенского (лидер партии эсеров) и еще некоторых его членов различными «группами влияния», в том числе иностранными разведками [6]. Об этом же свидетельствует и деятельность Временного правительства, которая многими историками характеризуется как «вредительская», намеренно усиливавшая экономический хаос и инициировавшая развал всех государственных органов власти и управления, полиции и т.д.

Большинство людей, входящих в коррумпированную олигархическую группу (КОГ), как правило, вовсе не являются чьими-то специально подготовленными агентами («крысами» или «кротами»). Они подбираются по определенным принципам, главный из которых – использование их слабостей. Помимо этого, могут быть и дополнительные условия для вхождения в КОГ – например, членство в тайной (масонской) организации или принадлежность к национальному или сексуальному меньшинству или наличие «компромата» на данное лицо – что служит гарантией преданности члена группы. Как правило, конечной целью членов КОГ является захват власти в государстве или в каком-то регионе (отрасли хозяйства) страны посредством постепенного выдавливания или устранения всех государственных деятелей, не входящих в КОГ, или посредством государственного переворота. Что большинство членов КОГ может не знать – это то, что почти всегда их лидер или начальник имеет международных спонсоров, которые и обеспечивают ему влияние и поддержку. Взамен он выполняет указания последних и дает соответствующие приказы остальным членам КОГ.

Имеется много примеров коррумпированных олигархических групп и в истории, и в современном мире. Все так называемые марионеточные режимы, сформированные иностранными государствами на захваченной ими территории, а также большинство других несамостоятельных правительств, формируемых из-за рубежа, представляют собой примеры таких групп.

Формирование коррумпированных групп часто происходит на основе принципа вхождения в тайное общество, например, в масонскую ложу, либо принадлежности к национальному или сексуальному меньшинству. Одним из таких примеров является Временное правительство 1917 г. в России, на что указывают многие историки. Так, Платонов подсчитал, что 11 из 13 членов Временного правительства были масонами [7]. Как пишет Баландин, «вряд ли можно оспорить мнение о том, что масоны организовали заговор против Николая II, были активными участниками событий, происходивших в феврале-марте и составили основное ядро Временного правительства» [8]. К подобному же выводу пришел и Кожинов, который писал, что перебои с продовольственным снабжением в крупных городах накануне февраля 1917 г. были, скорее всего, организованы «переворотчиками», планировавшими свержение Николая II, ведущую роль среди которых играли масоны [9].

Ранее, в конце царствования Александра I (1801-1825), деятельность масонов в России была запрещена. И этот запрет продолжался в течение царствования Николая I (1825-1855), когда чиновники давали клятву или заверение в том, что они не имеют принадлежности к масонству. Можно привести и другие примеры аналогичных запретов, свидетельствующие о том, что в существовании тайных обществ государство нередко видело угрозу своему собственному существованию.

То же касается национальных и сексуальных меньшинств – принадлежность к ним также нередко используется для формирования коррумпированных групп. Так, в истории Западной Европы в прошлом было много примеров гонений и преследований национальных, религиозных и сексуальных меньшинств. Причем, все эти случаи совпадали с периодами острого социального и экономического кризиса. Наибольшего размаха гонения в отношении национальных и религиозных меньшинств в Западной Европе достигли в XIV-XVII вв., что совпало с эпохой перманентного кризиса, упадка и деградации (демографической, экономической и социальной), поразившей большинство этих стран (см. пп. 9.2, 13.2). Например, из Испании в течение XV-XVII вв. изгнали всех иудеев и мусульман. Евреев в указанные столетия изгоняли также из Англии, Франции, Германии, и не только изгоняли всех поголовно, но и истребляли. По данным Еврейской энциклопедии, в XVI в. в Западной Европе было убито порядка 40% (!) всех живших в то время в мире евреев (380 тысяч человек из примерно 1 миллиона) [10].

Любопытно, что гонения против национальных и религиозных меньшинств встречали поддержку и одобрение со стороны большинства населения соответствующих стран, более того, они были инициированы самим населением. Так, инквизиция была учреждена в Испании в конце XV в. в целях выявления тайных иудеев, которые в период начавшихся гонений на них в Испании приняли христианство, но остались скрытыми иудеями (т.н. «конверсос»). Но, как указывает историк Тоби Грин, учреждению инквизиции, в свою очередь, предшествовала настоящая гражданская война, развернувшаяся между населением Испании и «конверсос». В течение 30 лет, предшествовавших введению инквизиции, пишет историк, продолжалось постоянное насилие над «конверсос», которых называли «кровопийцами-финансистами» и обвиняли в преступлениях против населения, а также в коррупции – в сговоре с городскими властями. Поэтому мотивом обращения в 1478 г. короля Арагона Фердинанда и королевы Испании Изабеллы к римскому папе с просьбой ввести инквизицию было желание найти выход из этих социальных неурядиц. На эту цель введения инквизиции указывал и папа Сикст IV, который в своей булле об учреждении инквизиции писал: «Из-за преступлений этих людей [«конверсос»] и терпимости Святого престола, проявленной по отношению к ним, ваши королевства поражены гражданской войной, убийствами и бесчисленными болезнями» [11].

Такие же события развернулись в это время и в Португалии. Введению инквизиции в Португалии в XVI веке предшествовали несколько десятилетий спонтанных восстаний против «конверсос». Их, в частности, обвиняли в организации мора, который повторялся в Португалии ежегодно в течение нескольких десятилетий, и в других преступлениях. Некоторые восстания принимали форму аутодафе – население Португалии подражало испанской инквизиции и по собственной инициативе сжигало «конверсос» на кострах, хотя официально никакой инквизиции в Португалии еще не было [12]. Известно, что и в других странах Западной Европы в тот период массовые убийства евреев и других представителей национальных меньшинств (цыган, мавров и др.) во многих случаях носили стихийный характер и не были акцией, организованной и спланированной правительствами этих стран. Показателен также, например, тот факт, что решение об изгнании из Испании всех морисков (мавров-мусульман) в 1609 г. население страны встретило с ликованием: согласно испанскому летописцу, «послушать заявление об этом пришли такие толпы простых людей, что они сбивали с ног друг друга под общие аплодисменты. Царило ощущение счастья» [13].

Это массовое социальное явление в истории Западной Европы должно иметь свое объяснение. И объяснение состоит в том, что национальные и религиозные меньшинства использовались олигархией и коррумпированными группами. Не случайно мы видим тот же набор обвинений, выдвигавшихся в адрес «конверсос» в Испании и Португалии, который обычно выдвигался в адрес олигархии и коррумпированных групп – коррупция (слияние с городскими властями), финансовые и торговые спекуляции, приводящие к голодомору и другим бедствиям населения, предательство (соглашения с врагом) во время войны и т.д. Поэтому массовые гонения на национальные и религиозные меньшинства, имевшие место в указанный период почти во всех странах Западной Европы, равно как и распространение инквизиции, представляются отнюдь не случайными явлениями. По существу это были средневековые методы борьбы с коррупцией и с коррумпированными группами, формировавшимися повсеместно на базе национальных и религиозных меньшинств.

Параллельно этим гонениям на национальные меньшинства в странах Западной Европы происходило формирование национальных государств, и выработался принцип, который до последнего времени являлся нормой: чиновниками могли быть только представители коренной нации данного государства: в Германии – немцы, во Франции – французы, в Испании – испанцы и т.д. Так, например, в Испании уже с середины XV в. в столице государства Толедо, а к середине XVI в. – повсеместно на территории страны было введено требование, в соответствии с которым каждое лицо, претендовавшее на государственную должность, должно было доказать «чистоту крови» - то есть свою принадлежность именно испанской национальности; для «конверсос» и иных национальных меньшинств занятие государственных должностей в Испании с этого момента стало невозможным. В начале XVII века подобная практика (доказательства «чистоты крови») была введена и в Португалии [14]. Нечто подобное происходило и в других странах Западной Европы.

Указанная практика, хотя и в неформальном виде, сохранилась в западноевропейских странах вплоть до конца XX века. Только в XXI в. положение начало меняться, и то не везде. Так, в Германии турки сегодня составляют уже почти 10% населения, но среди чиновников пока нет представителей турецкой диаспоры: все чиновники – исключительно немцы. Данная практика представляет собой не что иное, как выработанный столетиями метод борьбы с коррумпированными этническими группами.

Даже в США в течение первых полутора столетий существования этого молодого государства существовала похожая практика. Так, уже через несколько лет после создания Соединенных Штатов, в 1798 г., там была принята серия Законов об иностранцах и подстрекательстве к мятежу, по которым к «иностранцам» была причислена значительная часть людей, проживавших в то время в Америке. По существу, вплоть до второй половины XX века все жители США, не являвшиеся урожденными англосаксами протестантского вероисповедания, считались своего рода «иностранцами» и не могли занимать государственные должности.

Таким образом, история свидетельствует о том, что существование сообществ: тайных, национальных, религиозных, сексуальных, - является питательной средой для коррупции и для формирования коррумпированных групп. И страны, имеющие длительный опыт развития в рамках рыночной экономики - капитализма (который в Западной Европе существует, начиная с XII-XIII вв.), выработали множество приемов, разной степени эффективности и приемлемости в современных условиях, для борьбы с этим явлением.

1.3. Факторы, усиливающие коррупцию

Как показывает исторический анализ, уровень коррупции в стране сильно зависит от сложившейся в ней социально-экономической системы. В развитых цивилизациях существуют два типа систем: рыночные (капиталистические) системы и нерыночные системы, к которым можно отнести социализм и режим восточной деспотии. Кроме того, нерыночными системами являются классический феодализм и общинный социализм, характерные для цивилизаций на ранних стадиях их развития (см. «Классификация социально-экономических систем» в разделе «Социально-историческая концепция»). В нерыночных (некапиталистических) системах уровень коррупции, как правило, ниже, чем в рыночных (капиталистических) системах.

Данный феномен объясняется довольно просто. Коррупция – явление, самым непосредственным образом связанное с товарно-денежными отношениями. Неразвитость товарно-денежных (рыночных) отношений сильно подрывает стимулы к коррупции, поскольку украденное очень сложно или невозможно воплотить в соответствующем эквиваленте материальных благ. Например, советский чиновник Корейко в романе Ильфа и Петрова «Золотой теленок» украл и заработал на финансовых махинациях в эпоху НЭПа несколько миллионов, но как только эта эпоха закончилась, и рыночные отношения были свернуты, то оказалось, что владение этими миллионами ничего не принесло их владельцу, который вынужден работать скромным бухгалтером и жить на свою зарплату, поместив чемодан с миллионами в камеру хранения. Да и Остап Бендер в том же романе осознал бессмысленность владения миллионом в условиях нерыночной (некапиталистической) экономики и принял решение удрать с ним за границу.

Россия в течение многих столетий (с XIII по XVIII вв.) жила в условиях неразвитости рыночных отношений. И потому коррупция в стране сдерживалась самой этой неразвитостью. Это во многом объясняет тот факт, что в России в течение этих столетий не выработались механизмы борьбы с коррупцией: коррупция как явление вплоть до XIX века не воспринималась слишком серьезно, так как не имела серьезных последствий. В отличие от России Западная Европа, начиная с XII-XIII вв. и вплоть до настоящего времени жила в условиях рыночной экономики (капитализма) [15] и была вынуждена находить способы борьбы с коррупцией, представлявшей серьезную угрозу самому существованию государства и общества.

Помимо внутренних факторов, усиливающих или ослабляющих коррупцию, существуют и внешние факторы, к которым можно отнести глобализацию (свободную внешнюю торговлю), иностранную военную интервенцию и подкуп чиновников и руководителей государства иностранными спонсорами.

Глобализация – свободная внешняя торговля. Рассматривая историю развития капитализма в Западной Европе с XII по XIX вв., известный историк-мыслитель И.Валлерстайн писал, что, в отличие от протекционизма, играющего важную роль в достижении государством долгосрочных преимуществ, свободная торговля служит «максимизации краткосрочной прибыли классом торговцев и финансистов» [16], то есть классом олигархии. Эпохи глобализации – резкого увеличения международной торговли, которые периодически возникали в истории Европы, Средиземноморья и всего мира, всегда сопровождались ростом товарной и финансовой спекуляции (подробнее см. раздел «Теория глобализации»), что являлось причиной быстрого роста могущества и влияния олигархии. Кроме того, на первом этапе они сопровождались инфляцией, обесценением сбережений, в т.ч. в золоте и серебре, и резким увеличением товарного разнообразия и изобилия в связи с наплывом импортных товаров и изделий. Все эти явления: рост возможностей спекулятивного обогащения, обесценение ранее сделанных сбережений, товарное изобилие, - во все эпохи выступали катализатором коррупции среди чиновников, которые, не выдержав возникших соблазнов, «пускались во все тяжкие». Кроме того, олигархия, обогатившаяся на спекуляциях, начинала активно внедряться во власть, становясь крупными чиновниками. Все это приводило к резкому увеличению коррупции государства.

Этому можно привести множество примеров. Одним из них является резкое усиление коррупции в СССР-России в эпоху Горбачева-Ельцина по сравнению с предшествующей эпохой, что является общепризнанным фактом. Одной из главных причин такого роста коррупции был не только начавшийся переход от нерыночной системы (социализма) к рыночной (капитализму), но и отмена в конце 1980-х гг. внешнеторговой монополии государства и предоставление предприятиям и фирмам свободы внешнеторговой деятельности, без введения какой-либо адекватной системы таможенных пошлин, которые могли бы остановить лавину начавшейся спекуляции.

Из СССР в то время на экспорт хлынул поток товаров (сырье, потребительские товары, продовольствие), предлагавшихся исключительно дешево ввиду большой разницы между ценами внешнего и внутреннего рынка, что буквально опустошило последний. «Многие товары, - пишет С.Г.Кара-Мурза, - при спекуляции давали выручку 50 долларов на 1 рубль затрат и покупались у предприятия «на корню». Некоторые изделия (алюминиевая посуда) превращались в удобный для перевозки лом и продавались как материал. По оценкам экспертов, в 1990 г. была вывезена 1/3 потребительских товаров. Вот пример: зимой 1991 г. к премьер-министру В.С.Павлову обратилось правительство Турции с просьбой организовать по всей территории Турции сеть станций технического обслуживания советских телевизоров, которых имелось уже более миллиона. По официальным данным, из СССР в Турцию не было продано ни одного телевизора» [17]. В результате в 1990-1991 гг. потребительские товары буквально «смыло» с прилавков магазинов. Это было следствием внезапно введенной «открытости» экономики, которая до этого в течение 70 лет оставалась абсолютно закрытой.

Все эти негативные последствия государство могло относительно легко прекратить, введя высокие пошлины на ввоз и вывоз товаров и строгий таможенный контроль (как это было сделано, например, в Китае, начавшем рыночные реформы чуть ранее, чем СССР). Тогда бы львиная часть спекулятивной прибыли поступала в госбюджет, а не в карманы предприимчивых дельцов и чиновников, и в бюджете не образовалась бы огромная «дыра» [18]. Да и не было бы в таком случае резкого вывоза сырья и потребительских товаров за границу – ведь именно их дешевизна и отсутствие пошлин и создавали к этому такие огромные стимулы. Но ничего этого сделано не было.

Пострадало в конечном счете население. В результате спекуляции и коррупции образовался огромный дефицит бюджета, что привело к гиперинфляции и обесценению сбережений населения. Сумма вкладов населения в сберкассах на начало 1992 г. составляла 372 млрд. руб., что по расчетам С.Г.Кара-Мурзы составляло 500 миллиардов долларов в ценах 2001 года [19]. В течение 1992 года, после начавшейся либерализации цен, инфляция в России составила 2600%, что привело к полному обесценению вкладов населения. Фактически эти средства населения, равно как и львиная часть доходов госбюджета страны в этот период, были присвоены спекулянтами, торговцами и чиновниками – ведь в экономике, как и в физике, ничто никуда просто так не исчезает, и ниоткуда не появляется. Если бы правительство Горбачева, начав рыночные реформы, своевременно позаботилось о мерах предотвращения тотальной спекуляции и о борьбе с коррупцией, то эти потери для населения и госбюджета могли бы быть на порядок меньше.

Иностранные военные интервенции почти всегда, с древнейших времен и до настоящего времени приводили к росту коррупции на завоеванных территориях, которую инициировали сами завоеватели. Так, англичане после завоевания Китая в ходе т.н. опиумных войн 1830-х – 1840-х гг. наводнили его опиумом, который специально выращивали для китайцев в соседней Индии. Если до прихода англичан в Китае практически не было наркоманов, наркотики были под строжайшим запретом, то уже к 1842 г. число наркоманов в стране составляло 2 миллиона человек из 450-миллионного населения. А к 1881 году население Китая сократилось до 369 миллионов человек, из них 120 миллионов (каждый третий!) были наркоманами [20]. Что может быть худшим проявлением коррупции власти, чем насаждение среди своих подданных поголовной наркомании?

Не лучше обстояло дело и в странах, ставших в конце XX – начале XXI вв. жертвами военной интервенции США. В Ираке за период американской оккупации (2003-2011 гг.) погибло, по оценкам, порядка 500 тысяч иракцев – в основном мирных жителей страны. А результаты американской оккупации Афганистана в начале XXI века очень похожи на результаты британской оккупации Китая в XIX веке:

Как пишет политолог Т.Грачева, «до американского вторжения правительство талибов совместно с ООН в течение 2000-2001 годов успешно осуществляло программу по уничтожению наркотиков. В результате производство опиума было сокращено на 94% и упало до 185 тонн. В условиях военного присутствия США, с октября 2001 года начался стремительный рост производства наркотиков. По данным ООН с 2001 по 2006 год, то есть за пять лет, этот рост составил 3200%! … В 2006 году культивируемые площади достигли 165000 гектаров. В 2001-м, на момент вторжения, они составляли 7706 гектаров… Эксперты ООН сообщают, что доля опиума составляет 52% от ВВП Афганистана. Это получило название наркоэкономики. Афганистан уже причисляют к новому типу государств – наркогосударствам. Можно сказать, что именно США породили этот специфический вид псевдогосударства» [21].

Впрочем, иностранные интервенции всегда способствовали усилению коррупции не только на завоеванных территориях, но и среди самих завоевателей. Так, колониальные завоевания Великобритании привели к появлению английских набобов – лиц, неслыханно разбогатевших на ограблении британских колоний и, как правило, не обладавших высокими моральными качествами. Обогатившись в колониях, набобы возвращались в Англию и стремились войти в сливки английского общества и его политическую элиту. Они покупали себе членство в британском парламенте и при помощи денег пробивались на самый верх британской политической системы, способствуя ее деградации [22]. Можно сказать, что набобы импортировали в Англию коррупцию из ее собственных колоний.

Нечто похожее происходит и в современных США. Так, правительство Джорджа Буша-младшего (2001-2009 гг.), осуществившее интервенции в Афганистан и Ирак, погрязло в коррупционных скандалах и вызывало негодование американцев, обвинявших правительство Буша в коррупции и предательстве интересов своей собственной страны.

Подкуп чиновников и руководителей государства иностранными спонсорами. Примером такого подкупа могут служить «цветные революции», прокатившиеся по всему миру в 1990-е - 2000-е годы (Болгария, Молдавия, Сербия, Сирия, Грузия, Украина, Узбекистан, Киргизия и т.д.) и закончившиеся в ряде стран свержением правительств. Факт активного участия США и американских спонсоров в организации «цветных революций» не отрицается официальным американским истэблишментом. Например, официозный американский политолог Ф.Фукуяма признает важную роль «внешней поддержки» в «цветных революциях» в Сербии в 2000 г. (свержение президента Милошевича), в Грузии в 2003 г. (свержение президента Шеварднадзе) и на Украине в 2004-2005 гг. (отстранение от власти вновь избранного президентом Януковича). По его словам, при помощи финансирования и технического содействия со стороны различных западных агентств по «продвижению демократии» в этих странах были организованы массовые демонстрации протеста и акции неповиновения властям, выпуск массовым тиражом «независимых» печатных изданий с критикой существующего правительства, организован международный мониторинг выборов, признавший фальсификацию прежних выборов и незаконность нынешней власти и т.д. [23] Он признает и то, что, по его словам, «Соединенные Штаты и другие иностранные государства фактически нарушили суверенитет Сербии, Грузии и Украины, когда они поддержали демократические движения там посредством обучения, финансирования и поддержки во время выборов» [24].

Как показывают вышеприведенные и другие имеющиеся исторические примеры, общей закономерностью является то, что международная коррупция всегда в истории в наибольшей мере исходила из основного центра глобальной экономики, который также автоматически становился основным центром глобальной политики и глобальной коррупции. В античности таким полюсом однополярного мира и центром распространения коррупции была Римская империя, в Новой истории эта роль в основном перешла к Великобритании, в Новейшей – к США.

Во все исторические эпохи внешняя коррупция играла очень большую роль в распространении коррупции, и этой проблеме придавалось большое значение. Так, первый президент США Джордж Вашингтон (1789-1797) в прощальном послании нации в конце своего президентства предостерег американцев от «зарубежного влияния и коррупции», в результате которого «политика и воля одной страны оказываются подчиненными политике и воле другой… Свободному народу следует быть постоянно (выделено в оригинале – Ю.К.) настороже ввиду опасности коварных уловок иностранного влияния (заклинаю верить мне, сограждане), поскольку история и опыт свидетельствует, что иностранное влияние является одним из злейших врагов республиканского правительства» [25].

2. Исторические примеры борьбы с коррупцией

2.1. Примеры успешных революций и демократических государств

Исторический анализ показывает, что государства, достигавшие наибольших успехов в борьбе с коррупцией, использовали одни и те же или очень похожие принципы и методы.

Так, одним из примеров успешной борьбы с коррупцией является Советская Россия - СССР в первые десятилетия после революции 1917 г. Если не учитывать второстепенные течения типа троцкистов и зиновьевцев (с которыми как раз и шла борьба в 1920-1930-е годы), то в целом можно утверждать, что советская правящая верхушка в те годы дает пример искреннего служения своей стране, своему народу; и эта верхушка формировалась на основе следующих принципов:

1. Приверженность альтруистической (коммунистической) идее;

2. Аскетизм и ограничение в уровне доходов (партмаксимум);

3. Готовность нести суровую ответственность за свои проступки и ошибки в управлении страной (в том числе в ходе партийных чисток и репрессий).

Конечно, реализация этих принципов была далека от идеала. Коммунистическая идеология базировалась не только на идеях служения людям и справедливости, но и на несбыточной коммунистической утопии и на искаженном марксистском представлении об общественных явлениях и законах. Что касается наказания за проступки и ошибки, то оно было не только чрезмерным, но и чудовищно несправедливым, карало без разбору и правых, и виноватых. Но несмотря на все эти огромные недостатки, данная система все же обеспечивала выдвижение в верхний слой, управлявший государством, вполне достойных людей или, во всяком случае, людей, ставивших превыше всего цель служения своей стране и своему народу, и не стремившихся к личному обогащению [26]. И если учесть тот низкий уровень образованности и культуры, который был в СССР в 1920-1930-е гг. после почти поголовного изгнания из страны прежней верхушки общества, ранее определявшей его образованность и культуру, то тем более является удивительным, как эта новая элита, выдвинувшаяся из низов и в большинстве малообразованная, смогла справиться со стоявшими перед страной вызовами и превратить ее из «лапотной России» в великую мировую державу. Несомненно, определяющую роль здесь сыграли те принципы, на которых строилось выдвижение людей в состав правящей верхушки. А после того, как эти принципы изменились, верхушка стала терять способности к управлению, деградировать, что постепенно привело к деградации и краху всего государства - СССР.

Советская Россия не является единственным примером применения принципиально нового подхода к формированию правящей верхушки. Еще одним примером может служить Англия после Славной революции 1688 г., когда к власти пришли пуритане или их идейные наследники, которые объединились под знаменами партии вигов и правили страной несколько десятилетий, изгнав из страны прежнюю коррумпированную аристократию (см.: Кузовков Ю. Мировая история коррупции, глава XII). В основе пуританской идеологии лежала идея нравственного очищения, откуда и само название пуритане (от слова pure – чистый), а также идеи честности и порядочности. Кажется – одной лишь духовной идеи маловато для того, чтобы что-то изменить в жизни общества. Но это был тот нравственный стимул или нравственный базис, который позволил вигам-пуританам конца XVII – начала XVIII вв. воплотить ряд идей, родившихся за несколько десятилетий Английской революции, в виде экономических и социальных реформ, которые привели к Промышленной революции, выдвинувшей Англию в самую передовую страну мира, к устранению в стране безработицы, достижению высокой рождаемости, социального мира и необычайно высоких для той эпохи социальных стандартов.

Иностранцы с удивлением писали об Англии той эпохи. Монтескье, посетивший ее в 1739 году, писал: «Я тут оказался в стране, совершенно не похожей на всю Европу». Французский историк и мыслитель А.Токвиль, живший в начале XIX века, писал, что еще более удивительным достижением Англии XVIII века, чем свобода, гласность и суд присяжных, стало уничтожение неравенства: «Англия стала единственной страной, где не просто перекроили, а по-настоящему уничтожили кастовую систему. Дворяне и простолюдины здесь занимались одними и теми же делами, выбирали одни и те же профессии и, что еще более показательно, заключали между собой браки» [27].

В случае с Англией после Английской революции XVII века, как и с Россией после Русской революции 1917 года, мы видим лишь отдельно взятый пример прихода принципиально новой одухотворенной элиты, правившей в течение нескольких десятилетий, и мы не видим никакой системы ее воспроизводства. Но в истории есть и такие примеры. Один из них – Рим эпохи ранней республики (V-III вв. до н.э.). Хорошо известно, что Римская республика был одним из примеров античной демократии. Хуже известен широкой публике тот факт, что эта демократия была в своем роде уникальной и отличалась от всех других демократий античности. Ее главное отличие состояло в абсолютно безвозмездном служении чиновников римскому государству. Это касалось всех без исключения чиновников: от членов местных муниципалитетов до консулов, исполнявших функции глав правительства и одновременно главнокомандующих армией. Срок пребывания чиновников на государственной службе был небольшим: как правило, 1 год, а в некоторых случаях – полгода: не могли же граждане годами бесплатно работать на государство. Но известны случаи, когда служба продолжалась совсем немного – и завершалась после выполнения гражданином той задачи, ради которой он был призван. Например, известен случай, когда Луция Квинкция Цинцинната, человека скромного достатка, но прекрасного воина, во время нашествия эквов и сабинян на Рим в V в. до н.э. римский сенат назначил диктатором – то есть полководцем с чрезвычайными полномочиями главы государства, причем, сделал это даже в его отсутствии. Ничего не подозревавшему Цинциннату послы доставили распоряжение Сената, когда тот занимался обработкой своего земельного участка. Цинциннат принял возложенные на него полномочия, выступил во главе войска, разбил противника и сложил с себя диктаторские полномочия, пробыв на посту главы государства и армии всего лишь 16 дней.

Надо полагать, именно такая система бескорыстного и поочередного служения граждан государству сыграла решающую роль в возвышении Рима. Ведь в начале V в. до н.э., когда установилась данная система, этот город-государство ничем не отличался от сотен других городов-государств античности. А к III веку до н.э. он сумел объединить под своей властью всю Италию и сформировать единственное в античной истории национальное государство. Никакому другому античному государству это не удавалось: Афины и Карфаген в V-IV вв. до н.э. и государство, созданное Александром Македонским в III в. до н.э., были империями, которые лишь силой и властью денег удерживали подвластные города и народы. В Италии же все было иначе: большинство италийских городов-государств добровольно присоединялось к Риму – тот же феномен, какой представляло собой вхождение русских княжеств в Московское княжество в течение XIII-XV вв. И надо полагать, главным стимулом для такого присоединения именно к городу-государству Рим, а не к какому-либо еще из десятков других, было осознание превосходства римской государственной системы – системы, которая эффективно противодействовала коррупции государственной власти и заставляла эту власть действовать в интересах всего народа. Потому что никаких иных причин, которые бы объясняли такое быстрое объединение всей Италии вокруг Рима, не существовало.

Так, если объединение русских земель вокруг Москвы в течение XIII-XV вв. можно отчасти объяснить стремлением к восстановлению того единого государства, которое уже существовало (Киевская Русь), то на территории Италии до Римской республики вообще не было никогда единого государства. Версия же о том, что крошечное государство Рим завоевало и удерживало всю Италию лишь силой оружия, опровергается как самой фантастичностью подобного объяснения, так и той самоотверженностью, с какой римляне и латиняне (союзники Рима в Италии, вошедшие в Римскую республику) сражались за Римскую республику, например, во время Первой и Второй Пунических войн.

В частности, за время Второй Пунической войны, по данным римского историка Аппиана, Ганнибал разрушил на территории Италии 400 городов, только в битвах с ним погибло 300 000 италиков ^[28]. Поскольку мобилизационные списки Римской республики перед Второй Пунической войной насчитывали 780 000 человек ^[29], то в войне с Ганнибалом погибло почти 40% (!) италиков, способных держать оружие. Несмотря на такие чудовищные потери, разрушения и тяготы войны, за исключением лишь нескольких городов, переметнувшихся к Ганнибалу, все остальные до конца оставались верными Риму. Это показывает, насколько прочным государством была Римская республика, намного прочнее любого другого государства античности, включая Римскую империю [30]. Несомненно, такую прочность государства и преданность ему со стороны его граждан обеспечивала сложившаяся в нем система государственного устройства – система, противодействовавшая коррупции государственной власти.

Данная система государственного устройства в Римской республике эффективно функционировала в течение трех столетий. И лишь во II в. до н.э. ее эффективность была сведена на нет с того момента, как в римском Сенате сформировалась каста (нобилитет), которая монополизировала все высшие государственные должности. Отныне, хотя назначение на государственные должности происходило, как и прежде, на условиях безвозмездной службы и ежегодной сменяемости чиновников, но все высшие посты в государстве с конца III в. до н.э. и в течение II в. до н.э. занимали выходцы из всего лишь 58 семей нобилитета. Главную же роль играли 26 семей (10 – патрицианских и 16 плебейских): из 200 консулов, правивших Римской республикой в период с 234 по 133 гг. до н.э., 159 консулов принадлежали к этим 26 семьям [31]. И далее произошел закономерный финал: власть касты (нобилитета) переродилась в течение II в. до н.э. во власть олигархии, а сам Сенат превратился в клуб миллионеров, для членства в котором в I в. до н.э. был установлен имущественный ценз в размере миллиона сестерциев. Это означало окончательное уничтожение римской демократии и начало власти денежного капитала, которая привела к чудовищной коррупции (подробнее см. Кузовков Ю. Мировая история коррупции, п. 1.3.). Тем не менее, как видим, римская система демократической власти просуществовала довольно долго, по меньшей мере, три столетия – намного дольше, чем в большинстве других примеров демократии.

Единственным примером в истории, когда демократическая власть существовала еще дольше, чем в Римской республике, является средневековый Новгород. Согласно летописям, демократия в Новгороде существовала в течение многих десятилетий до призвания Рюрика в IX веке и сохранилась там вплоть до XV в.; лишь после этого она переродилась в олигархический режим, и затем город с его территориями был присоединен к Московскому царству. Следовательно, демократия в Новгороде просуществовала не менее 6-7 столетий. Что же позволило ей так долго сохраниться? Как ни удивительно, мы видим здесь принципы формирования правящей верхушки, очень похожие на те, которые существовали в раннереспубликанском Риме: бескорыстное служение и частая ротация высших чиновников, прежде всего князей и посадников. В частности, среди особенных черт новгородской демократии можно отметить следующие:

1. Князья и посадники, то есть правители государства, заключали с вече договор, по которому им было запрещено иметь или приобретать какую-либо (крупную) собственность в Новгороде и на подвластных ему территориях. В случае нарушения договора вече изгоняло своего правителя, что происходило довольно часто (подробнее см. Кузовков Ю. История коррупции в России, п. 2.3).

2. Существовали определенные правила поведения и для других крупных чиновников (бояр), в частности, связанные с приобретением ими имущества, ведением торговли и т.п.. Если эти правила нарушались со стороны кого-либо из бояр, то вече могло принять решение о том, чтобы «поставить нарушителя на поток» - или, говоря современным языком, конфисковать все его имущество. После принятия такого вечевого решения народ и войско вламывались в дом и в торговые склады боярина и уносили все, что могли унести, а сами строения при этом нередко сжигались.

Любопытно, что подобные же методы борьбы с чиновничьим произволом и коррупцией применялись и в Московском царстве. Меньшевик В.Войтинский, проведший при Николае II много лет в сибирской ссылке, описывал практику, которую цари Московской Руси применяли в отношении сибирских губернаторов. Пока губернаторы правили на порученных им царем территориях Сибири за многие тысячи верст от Москвы, царь не имел на них никакого влияния и вряд ли мог контролировать их действия. В условиях такой бесконтрольности они нередко пускались во все тяжкие и занимались грабежом местного населения. Но спустя какое-то время царь обычно отзывал губернатора обратно в Москву. И когда тот со своим обозом доезжал до Урала, его встречал царский конвой, который конфисковывал все золото, меха и прочие ценности, находившиеся в обозе отставного губернатора [32]. Таким образом, следующие губернаторы, зная о том, что произошло с их предшественниками, лишались стимулов к накоплению личного богатства и вместо этого начинали думать о том, как добиться процветания подвластной им провинции – чтобы получить за это от царя награду. Судя по всему, указанная практика была введена еще при Иване Грозном, при котором к России была присоединена Западная Сибирь. Во всяком случае, известно, что именно он помимо других мер ввел практику обязательной ротации всех крупных чиновников, которая при нем осуществлялась ежегодно.

Итак, мы видим, что целый ряд ярких примеров государственного строительства, когда та или иная нация совершала прорыв и делала скачок в своем развитии, был связан с одним и тем же набором приемов и подходов к отбору правящей чиновничьей верхушки и борьбе с коррупцией в ее рядах. Советская Россия в первые десятилетия после революции 1917 г., Англия в первые десятилетия после Славной революции 1688 г., Рим в эпоху ранней республики, Новгородское государство, сыгравшее ключевую роль в формировании Киевской Руси, Московская Русь, объединившая русские земли в великую Россию – все это примеры прорыва и скачка в развитии государства и нации. И среди основных подходов можно выделить следующие:

1) Духовная альтруистическая идея, приверженность которой служит одним из критериев селекции правящего слоя

2) Добровольно-принудительный отказ правящего слоя от владения крупным личным имуществом и от получения крупных личных доходов

3) Частая и принудительная ротация чиновников, особенно в высшем звене, ограничение срока пребывания чиновника на одном месте одним годом или самое большее несколькими годами

4) Строгое наказание за нарушение установленных правил – изгнание из государственного аппарата, конфискация имущества, тюремное заключение и другие.

Совпадение этих мер по борьбе с коррупцией не может быть случайным. Не может быть случайным тот факт, что самые успешные государства в мировой истории применяли одни и те же подходы к борьбе с коррупцией и формированию своей правящей верхушки. Следовательно, дело в том, что именно эти подходы являются наиболее эффективными и лучше всего препятствуют росту коррупции в рядах правящей чиновничьей верхушки и ее перерождению в олигархию.

И это легко понять и обосновать логически. Как следует из множества исторических примеров, рассмотренных в трилогии «Неизвестная история» (некоторые из них были приведены выше), крупная коррупция неразрывно связана с образованием коррумпированных групп и коррумпированных олигархических групп, при этом целью таких групп является накопление большого личного состояния и утверждение своей власти над обществом и государством. В то же время именно частая ротация чиновников (3) кардинальным образом препятствует и властным амбициям (превращению чиновников в «удельных князей»), и в особенности образованию коррумпированных групп, которые существуют благодаря «особым» личным связям между чиновниками, установившимся за годы совместной работы. В свою очередь, ограничение размера личного имущества/доходов чиновников (2) столь же кардинально препятствует накоплению богатства, и, следовательно, делает бессмысленным государственную службу для тех, кто стремится к обогащению. Это два главных элемента антикоррупционной политики.

Но и два других элемента - (1) и (4) – тоже имеют важное значение. Тем, кто поступает на государственную службу, необходимо объяснить, ради чего они должны отказаться от богатства и властных амбиций и должны терпеть целый ряд других неудобств (в том числе ротацию): этому служит альтруистическая идеология (1). Наконец, система строгих наказаний за нарушение установленных правил (4) необходима для отсечения тех, кто не готов их соблюдать, но все равно будет пытаться поступить на государственную службу ради своих эгоистических интересов.

Помимо указанных выше мер селекции правящей верхушки в мировой практике встречались и другие меры, призванные бороться с теми или иными негативными течениями. Одна из них, о которой уже говорилось, заключалась в противодействии формированию «малого народа» (олигархии) внутри государства по каким-либо внешним признакам. Так, в большинстве национальных государств Западной Европы и других национальных государств в мире государственными чиновниками могли становиться только представители коренной нации: в Западной Европе это оставалось до XXI века неписанным правилом. Даже в США, стране сплошных иммигрантов, неписанным правилом в XIX в. и в течение большей части XX вв. было выдвижение в президенты, губернаторы и сенаторы лиц из числа американской «коренной нации» - англосакса, несколько поколений предков которого жили в Америке. Другим направлением борьбы с формированием «малого народа» среди чиновников по внешним признакам были запреты на членство в каких-либо тайных обществах. Так, в России при Николае I все государственные служащие давали клятву в том, что они не состоят в масонских обществах, в СССР масонские общества были вообще запрещены.

2.2. Западный опыт борьбы с коррупцией

Выше описаны принципы борьбы с коррупцией, которые, несомненно, были эффективными и применялись в разные исторические эпохи, но впоследствии были преданы забвению и на сегодняшний день малоизвестны. Более известен и получил широкое признание соответствующий опыт Запада, который считается неким «эталоном» в данной области. Этот опыт включает (а) выборность большинства чиновников и (б) комплекс «антикоррупционных мер»: система наказаний чиновников за взяточничество и воровство, запрет на ведение ими личного бизнеса, конкурирующего с его чиновничьей деятельностью («конфликт интересов»), запрет на владение и контакты с оффшорными компаниями, с компаниями, где видную роль играют родственники самого чиновника, декларирование доходов и расходов чиновников и другие меры.

Надо отметить, что большинство этих антикоррупционных мер, применяемых сегодня на Западе, перекликается с теми принципами борьбы с коррупцией, о которых шла речь выше, особенно с принципом 4) и в меньшей мере с принципом 2). Поэтому современная западная система антикоррупционных мер в какой-то мере воспроизводит те системы мер борьбы с коррупцией, которые существовали в Римской и Новгородской республиках.

Вместе с тем, можно заметить и важное различие между ними. Система, применяемая на Западе, в основном основана на том, чтобы успеть поймать чиновника за руку в момент воровства (или выявить его связь с криминальными структурами). Без доказанного факта взяточничества или хищения лишь в редких случаях чиновника могут отправить в отставку. В этом - кардинальное отличие этой системы мер, выработанной Западом, от той системы, которая была выработана в прошлом наиболее успешными демократиями (в частности, Римом и Новгородом). Запад пытается поймать чиновника-вора за руку, то есть борется с последствиями уже произошедшей коррупции. А та система борьбы с коррупцией, которая сложилась в Риме, Новгороде и других приведенных исторических примерах, предусматривала борьбу не только с последствиями, но и с причиной коррупции государства: она отсекала от участия в управлении государством тех, кто стремится к достижению личной власти и личного богатства, для таких людей вхождение в органы власти просто переставало иметь какой-либо смысл.

Что касается самой сути западного подхода борьбы с коррупцией: успеть поймать чиновника за руку в момент воровства, то следует признать, что особенно для высокотехнологичного XXI века это малоэффективный подход. Благодаря современным технологиям (в области коммуникаций, банковско-финансовой деятельности) и благодаря усложнению международного права, применяемого разными государствами мира, современные чиновники-воры могут спокойно воровать в больших размерах и быть уверенными в том, что их никогда не поймают за руку и никогда не смогут доказать их связь с криминальными структурами. Это – одна из причин, объясняющая то, почему данные «антикоррупционные меры», применяемые на Западе, становятся все менее эффективными в борьбе с коррупцией. Сегодня Запад занимается непрерывным «латанием дыр» в этих мерах (например, в 2000-е годы там был введен строжайший запрет на любую связь чиновников с оффшорами, которого ранее не было), но это не помогает: череда коррупционных скандалов, причем на самом верху чиновничьей пирамиды, там становится все длиннее, и такие скандалы возникают все чаще, что свидетельствует в целом о малоэффективности западной системы борьбы с коррупцией.

Что касается выборности чиновников, то эффективность данного подхода к селекции правящей верхушки весьма сомнительна в силу огромного количества злоупотреблений и манипуляций выборами, которые мы видим в самых разных странах в XX-XXI вв. Между тем, именно эта мера (всеобщая выборность) являются основной в западной модели демократии и западной системы борьбы с коррупцией, она сегодня пропагандируется и насаждается по всему миру в качестве «невероятного достижения» Запада, призванного обеспечить всему миру процветание.

Однако в историческом масштабе современная западная демократия не может похвастаться никакими достижениями, сравнимыми с теми, о которых шла речь выше: 3-7 столетий существования эффективной демократической власти в Римской и Новгородской республиках. Так, вплоть до XIX-XX вв. подавляющее большинство западноевропейских стран (в т.ч. все крупнейшие страны - Англия, Франция, Германия и Италия) жило не в условиях демократии, а в условиях монархии. Монарх же, как правило, принимал активное или определяющее участие в формировании правительства и чиновничьего аппарата; соответственно и само формирование правящей верхушки, и борьба с коррупцией в ее рядах в основном определялись не какой-то выработанной и устоявшейся системой, а позицией монарха и его личными взглядами и установками (что можно подтвердить множеством конкретных исторических примеров). Поэтому данный опыт вряд ли применим для современных государств, которые в подавляющем большинстве являются не монархиями, а республиками.

Что касается опыта Запада в республиканско-демократическом правлении, то он весьма невелик. Всякий раз, когда на Западе возникал демократический режим, ему едва удавалось просуществовать несколько десятилетий. Так, парламентско-выборная система в Англии (при конституционной монархии) успешно функционировала в первые десятилетия после Славной революции 1688 г., но уже во второй половине XVIII в. была поражена страшной коррупцией – места в парламенте свободно продавались, и установилась даже постоянная «цена» на место в английском парламенте (см. Кузовков Ю. Мировая история коррупции, п. 14.1). В других странах Европы если демократия и возникала на короткий период, то она очень быстро сменялась либо диктатурой, либо властью олигархии. Германия все время от средних веков до Новейшей истории жила в условиях монархии, республиканско-демократический режим (Веймарская республика) там впервые установился лишь в 1920-е годы. Но он смог просуществовать чуть более 10 лет, сменившись властью Гитлера – жуткой тоталитарной диктатурой, приведшей и саму Германию, и всю Европу на край пропасти. Во Франции в течение XIX-XX вв. политический режим менялся около 10 раз (!), от монархии к республике и обратно, каждый раз посредством революции или переворота; нынешний режим во Франции называется «пятая республика». Ни одной французской республике не удалось просуществовать более нескольких десятилетий.

В США демократия непрерывно просуществовала дольше других стран (весь XIX век), но при этом страна развивалась в тепличных условиях, будучи полностью избавлена от внешних врагов и будучи удалена от остального мира на изрядное расстояние. Американской демократии (в отличие от большинства других) никто никогда не мешал, не вмешивался в ее дела, не диктовал ей, что нужно делать, а чего нет, не вторгался на ее территорию, не создавал и не финансировал террористические или «партизанские» формирования вдоль ее границ, не навязывал ей политиков, «сделанных за границей» и концепции, сфабрикованные за границей. Несмотря на это уже в первые десятилетия XX в. американское государство было поражено страшной коррупцией, в коррупции были уличены даже некоторые президенты той эпохи, например, У.Гардинг (1921-1923 гг.) (см. Кузовков Ю. Мировая история коррупции, пп. 17.5). Потребовались радикальные меры Франклина Рузвельта в 1930-е годы, которые шли намного дальше традиционных мер по борьбе с коррупцией, принятых на Западе, чтобы несколько изменить данную ситуацию к лучшему.

Несмотря на это, уровень коррупции в США и Западной Европе в конце XX - начале XXI века опять достиг критически высокого уровня, о чем свидетельствуют многочисленные коррупционные скандалы в этих странах вокруг крупных политиков. Таким образом, те методы и подходы к борьбе с коррупцией и формированию правящей верхушки (выборность чиновников и западный набор антикоррупционных мер), которые выработал Запад за тот недолгий период, пока у него существовала республиканско-демократическая форма государственного устройства, ни в коей мере не могут считаться эффективными и достаточными для успешного развития общества. Принятие только этих методов и подходов означало бы насаждение системы, заранее обреченной на кризис и крах в самом ближайшем будущем.

Следует отметить, что и сами ведущие страны Запада в критические периоды XX века ради сохранения демократии и выхода из экономического и социального кризиса были вынуждены прибегать к беспрецедентным методам борьбы с коррупцией и деградацией правящей верхушки, которые шли вразрез с обычно применяемыми методами. И это происходило вопреки основополагающим принципам и законам – в частности, вопреки принципам и законам, декларирующим неприкосновенность и «святость» частной собственности. Так, в Великобритании и Франции после Второй мировой войны была проведена массовая национализация предприятий, носившая конфискационный характер. А президент США Ф.Рузвельт в 1930-е годы заявил, что американцы «должны отказаться от идеи накопления богатства, которое в силу чрезмерных прибылей приводит к несправедливому распределению власти». И помимо принудительного дробления крупных компаний ввел также драконовские налоги на богатство. В частности, верхняя шкала подоходного налога, которым облагались сверхвысокие личные доходы, составляла в годы его правления 90% (!), при том что лица с низкими доходами облагались налогом по ставке всего лишь 3% [33]. Таким образом, все крупные доходы при Рузвельте просто конфисковывались. И эта система существовала в США вплоть до 1960-х гг.; но даже и после этого, вплоть до 1980 г., ставка на сверхвысокие личные доходы сохранялась на уровне 70%.

Впрочем, данную меру саму по себе тоже ни в коей мере нельзя считать в качестве некой «системы» борьбы с коррупцией, а следует рассматривать как очередное «пожарное мероприятие», которое резко отличалось от других ввиду «высокой категории пожара». Как вытекает из приведенных выше фактов, Запад за всю историю существования у себя республиканско-демократической формы государственного устройства никакой системы борьбы с коррупцией так и не создал; набор мер по борьбе с коррупцией там постоянно менялся в зависимости от складывающейся ситуации, и очень часто (как в первой половине XX в., так и в начале XXI в.) не мог предотвратить ни роста коррупции, ни узурпации власти со стороны одиозных личностей типа Гитлера и Муссолини. Подобная узурпация власти, навязанной населению страны, сама по себе является вопиющим примером коррупции государства и деградации его правящей верхушки.

Таковы в общих чертах те выводы, которые можно извлечь из истории коррупции и истории борьбы с данным явлением.

3. Выводы и рекомендации

Итак, давайте суммируем те выводы, которые были сделаны выше и которые вытекают из исторического анализа:

Во-первых, задача борьбы с коррупцией в значительной мере сводится к задаче формирования честной и неподкупной верхушки чиновничества, руководствующейся не своими личными интересами, а благом государства и общества.

Во-вторых, наиболее успешные государства в истории, и в особенности наиболее успешные и стабильные демократические государства, применяли один и тот же набор принципов формирования своей чиновничьей верхушки, к которым относятся:

1) Единая альтруистическая идеология, приверженность которой служит одним из критериев селекции правящего слоя

2) Добровольно-принудительный отказ правящего слоя от владения крупным личным имуществом и от получения крупных личных доходов

3) Частая и принудительная ротация чиновников, особенно в высшем звене, ограничение срока пребывания чиновника на одном месте самое большее несколькими годами

4) Строгое наказание за нарушение установленных правил – изгнание из государственного аппарата, конфискация имущества - и суровые наказания при обнаружении фактов, уличающих чиновника во взятках и воровстве.

Причина, по которой данные меры оказываются наиболее эффективными в борьбе с коррупцией, заключается в том, что введение системы этих мер делает бессмысленным вхождение во власть для тех, кто стремится к богатству и власти как таковой, а также противодействует образованию устойчивых коррумпированных групп. Соответственно, внедрение указанной системы мер открывает дорогу во власть тем, кто готов служить обществу относительно бескорыстно (за достойное, но не чрезмерное, вознаграждение), не преследуя властных амбиций и целей обогащения.

В-третьих, современный западный опыт борьбы с коррупцией применим, но лишь в дополнение к указанным выше принципам, поскольку западные антикоррупционные меры оказались недостаточно эффективными и не смогли ни в прошлом, ни в настоящем, воспрепятствовать росту коррупции на самом Западе. Среди таких мер, которые целесообразно взять на вооружение из западного арсенала, можно отметить:

- запрет на ведение чиновниками и членами их семей личного бизнеса, конкурирующего с деятельностью чиновника («конфликт интересов»),

- запрет на владение оффшорными компаниями и контакты с ними,

- декларирование доходов и расходов чиновников,

- публичность и открытость всех процедур, осуществляемых властями,

- правила финансирования выборной кампании: запрет финансирования со стороны компаний, работающих по государственным контрактам; установление общего «потолка» сумм пожертвований для каждого политика и «потолка» суммы пожертвования от каждого его сторонника [34].

Что касается западной практики повсеместных выборов чиновников, то ее нельзя признать удовлетворительным средством борьбы с коррупцией. История свидетельствует о том, что выборы очень часто становились ареной коррупции: кандидаты подкупались, а места в парламентах покупались.

В-четвертых, необходимо усвоить выработанный в прошлом Западной Европой и другими странами опыт борьбы с коррумпированными группами, формирующимися на основе тайных обществ, национальных и сексуальных меньшинств. Если отбросить отрицательный опыт, связанный с репрессиями против этих групп и меньшинств и ущемлением их гражданских прав и руководствоваться только положительным опытом, то он состоит в следующем:

- всем чиновникам должно быть запрещено участие в любых тайных обществах, будь то масонские ложи, религиозные секты или иные общества, носящие закрытый характер;

- все чиновники высшего и среднего уровня должны принадлежать к коренной национальности данного государства (государственного образования) или, если определение национальности вызывает проблему, среди чиновников данного уровня не должно быть лиц, входящих в национальные диаспоры или имеющих контакты с последними;

- на посты чиновников высшего и среднего уровня не должны назначаться лица, принадлежащие к сексуальным меньшинствам.

Следует иметь в виду, что данные ограничения, установленные в отношении членов тайных обществ, национальных и сексуальных меньшинств, нельзя рассматривать как сколько-либо значительное ограничение их гражданских прав, так как они оставляют для них открытыми все существующие профессии, виды предпринимательской деятельности и прочие занятия и сферы деятельности, существующие в данной стране, кроме данной сферы, где занято очень мало людей в соотношении с общим числом занятых. Но эти ограничения призваны служить защите общества от потенциальных каналов распространения коррупции; равно как они призваны служить и защите самих представителей национальных и сексуальных меньшинств от необоснованных обвинений в свой адрес со стороны населения и СМИ, которые можно в разных странах часто слышать и сегодня и которые в прошлом приводили к массовым гонениям и репрессиям в отношении представителей национальных и сексуальных меньшинств.

[1] Ожегов С., Шведова Н. Толковый словарь русского языка… М., 1998

[2] См., например: Prevention, detection and correction of corruption. T.Lymann, T.Fletcher, J.Gardiner, Washington DC, 1978, pp. 18-19

[3] Ведомости. Ежедневная деловая газета. 3.08.2011, с. 3

[4] Новые известия, 4.03.2011 (http://www.newizv.ru/news/2011-03-04/141756/)

[5] Шубин А. Золотая осень, или период застоя в СССР в 1975-1985 гг. Москва, 2008, с.188

[6] См. Кузовков Ю.В. История коррупции в России… пп. 19.3, 20.3

[7] О.А.Платонов. Покушение… с. 522

[8] Р.К.Баландин. Мифы революции 1917 года. М., 2007, с. 87

[9] В.В.Кожинов. Россия. Век XX-й. М., 2008, с. 296-298

[10] Ibid, с.231

[11] Грин Т. Инквизиция: царство страха. М., 2010, с. 47-54

[12] Ibid, с. 73-82

[13] Ibid, с. 232

[14] Ibid, с. 48, 243, 249

[15] Именно это утверждают экономические историки. См., например, Herlihy D. The Economy of Traditional Europe. Journal of Economic History, 1971, Vol. 31, No. 1, p.160

[16] Wallerstein I. The Modern World-System. Capitalist Agriculture and the Origins of the European World-Economy in the Sixteenth Century. New York, 1974, p.213

[17] С.Г.Кара-Мурза. Советская цивилизация. От начала и до наших дней М., 2008, с. 798

[18] Государственный внутренний долг СССР вырос со 142 млрд. руб. в 1985 г. (18,2% ВНП) до 566 млрд. в 1990 г. (56,6% ВНП) и до 890 млрд. руб. к концу III кв. 1991 г.; а внешний долг страны, который в 1985 г. фактически отсутствовал, составил в 1991 г. 120 млрд. долл. Ibid, с. 800

[19] Ibid, с. 1050

[20] Эксперт. № 7, 2010 г., с.62

[21] Грачева Т. Невидимая Хазария. Алгоритмы геополитики и стратегии тайных войн мировой закулисы. Рязань, 2009, с. 22

[22] См. Hill C. Reformation… p.185.

[23] Fukuyama F. After the Neocons. America at the Crossroads. London, 2007, pp.136-137

[24] Ibid, p.178

[25] История США. Хрестоматия: пособие для вузов/сост. Э.Иванян. М., 2007, с.71, 73

[26] Хорошо известно, что ни Ленин, ни Сталин, ни другие руководители СССР в первые десятилетия его существования (Молотов, Маленков и другие) в конце жизни не обладали никаким сколько-либо крупным личным имуществом.

[27] Токвиль А. Старый порядок и революция. С-Петербург, 2008 с.80

[28] Аппиан Александрийский. I, VIII/1, 134

[29] Rome et la conquete du monde mediterraneen, ed. par C.Nicolet. Paris, 1979, tome 2, pp.75-77

[30] Так, в Римской империи в течение I-IV вв. н.э. попытки сепаратизма были очень частым явлением – примерами могут служить восстания в Иудее, Придунайских провинциях, Британии и др. провинциях в I-II вв., образование самостоятельных государств в Галлии и Сирии в III в. и т.д. А в Карфагене во время Первой Пунической войны вспыхнуло восстание ливийцев, которое было столь мощным, что Карфаген был вынужден признать свое поражение и заключить невыгодный для себя мир с Римом. В Римской республике ничего подобного не было вплоть до конца II в. до н.э.

[31] Ковалев С. История Рима, под ред. Э.Фролова. С-Петербург, 2003, с.134

[32] W.Woytinsky. Stormy Passage. A Personal History through Two Russian Revolutions to Democracy and Freedom: 1905-1960. New York, 1961, p.195

[33] Харви Д. Краткая история неолиберализма. Актуальное прочтение. Москва, 2007, с. 244, 41

[34] Например, в рекомендациях по борьбе с коррупцией, выпущенных в Вашингтоне в 1978 г., было рекомендовано ограничить размер пожертвований от каждого сторонника одного кандидата на выборах в городские органы власти суммой в 1000 долларов, а общий размер пожертвований в пользу одного кандидата – суммой в 10 тысяч долларов. Prevention, detection and correction of corruption. T.Lymann, T.Fletcher, J.Gardiner, Washington DC, 1978, pp. 27-28